【“一帶一路”進行時】

作者：王 棟（南開大學國際法學博士）徐祥民（中國法學會理事、學術委員會委員）

2021年11月，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會上指出，要正確認識和把握共建“一帶一路”面臨的新形勢。當前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪科技革命和產業變革帶來的激烈競爭前所未有，氣候變化、疫情防控等全球性問題對人類社會帶來的影響前所未有，共建“一帶一路”國際環境日趨復雜。習近平總書記強調，要扎牢風險防控網絡，努力實現更高合作水平、更高投入效益、更高供給質量、更高發展韌性，推動共建“一帶一路”高質量發展不斷取得新成效。

近年來，隨著中國經濟發展逐步加快，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以來，我國的海外投資規模快速增長，已經成為世界第一大對外投資國，我國的海外利益也越來越多。當世界進入百年未有之大變局時，不論是國家還是公民、法人等利益主體，都會關心我國海外利益的維護，而領事與外交保護就是十分重要的保護手段。

按照國際法規定，國籍國對在外國的本國公民擁有屬人管轄權。因此，國籍國可以對在外國的本國公民進行“領事保護”和“外交保護”。領事保護，是指派遣國的外交、領事機關或領事官員，在國際法允許的范圍內，在接受國保護派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為。可以看出，領事保護不需要“損害實際發生”，也不以“用盡當地救濟”為條件。這種保護屬于“當地救濟”中的一種方式。它是外交保護的前置常態性、職權性預警和應急保護機制。外交保護，是指一國在它的國民遭受另一國國際不法行為的損害，而那些國民的合法權益通過正常途徑不能得到滿足時，有權向其受害的國民提供保護。“損害實際發生”“用盡當地救濟”是外交保護的國際法基本原則。外交保護是領事保護機制用盡后的兜底性保護方式。兩種保護機制均是我國維護海外利益的重要手段，我國在兩種保護機制的構建方面已經作出了多年的努力和探索。

21世紀以來，中國逐步建立了中央、地方、駐外使領館、企業和公民個人“五位一體”的境外安保工作聯動網絡，形成了立體式領事保護機制模式，海外安全應急和保障能力取得了長足進展。2018年3月，外交部結合工作實踐，起草了《中華人民共和國領事保護與協助工作條例（草案）》（征求意見稿），并公開征求公眾意見。征求意見稿簡明細致、體系完善、責任明確，具有較強的可操作性。從法律位階上看，起草中的征求意見稿屬于行政法規。在制度初創時期，先制定一部行政法規是符合實際的，也是符合發展規律的。黨的十九屆四中全會提出，要構建海外利益保護和風險預警防范體系，完善領事保護工作機制，維護海外同胞安全和正當權益，保障重大項目和人員機構安全。

2011年利比亞撤僑行動中，中國首次動用軍事力量，僅12天就撤離了3萬多名我國在利比亞的僑民，是一次舉世矚目的國家力量展示。2015年3月也門政壇爆發危機，中國在也門的629名僑民受困，面對美國都無法進行的撤僑行動，中國利用在亞丁灣執行任務的軍艦安全完成撤僑行動。可見中國已在領事保護領域采取過重大舉措，取得了巨大成就。

除了多次撤僑行動中我國展現出的強大應急處理能力，我國也已經著手將更多精力放在防護預警機制的建設上，完善我國的海外風險預警體系，做到“防患于未然”。目前，預警信息溝通平臺包括政府和非政府組織之間的信息溝通平臺，以及中國政府和外國政府之間的信息溝通平臺。中國已經建立了政府和非政府組織之間的信息溝通平臺。借助境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議機制，政府和非政府組織之間可以實現信息共享。

相對于領事保護，外交保護通過將國民“私權利”上的糾紛上升為國家與國家之間的爭端，為海外國民提供“用盡當地救濟”后的保護，是保護我國海外利益的一項重要制度。在有關我國海外華人合法權益受損的相關案例中，我國都是通過領事保護或協助的形式維護相關利益的。而孟晚舟案讓我們看到了我國政府的外交保護力量，展示了中國強大的外交保護實力。關于孟晚舟案，中國多次表明嚴正立場，美加兩國濫用其雙邊引渡條約，對中國公民無理采取強制措施，是對中國公民合法權益的嚴重侵犯。同時，敦促美方立即撤銷對孟晚舟的逮捕令，不要發出正式引渡請求，并敦促加方立即釋放孟晚舟，切實保障她的合法、正當權益。這些都是中國政府對公民孟晚舟行使外交保護的方式。最終，在中國政府的外交保護努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟結束了加拿大方面近3年的非法拘押，乘坐中國政府包機抵達深圳寶安國際機場，順利回到祖國。孟晚舟案是中國外交保護能力建設進程中的里程碑事件，極大提振了中國人民對黨和國家外交保護能力的信心，也向全世界展示了中國政府對本國公民合法利益提供保護的決心。孟晚舟案也提醒我們重新審視外交保護制度建設的重要性，中國的外交保護制度許多方面仍處于起步階段，有著巨大的制度建設潛力。

從維護海外利益的實際需要看，我國應加強對外交保護國際法規則的研究，積極參加相關國際法的制定，及時建立健全我國自己的外交保護制度。我國政府已經為此作出十分積極的努力，在聯合國《外交保護條款草案》的立法過程中，我國政府積極參與，并闡述了我國的立場和建議。此外，還應完善外交保護的指導性政策。外交保護國內立法只是外交保護實施的一個方面，大量的外交保護行為需要用指導性政策去統領。例如，對哪些案例要進行外交保護，應根據國家外交工作的需要來酌定，這就要求制定完善的指導性政策來配套執行。

當前，中國正意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。在此進程中，中國從資本流入國向對外投資國轉變，從國際法規則運用者向國際法規則創造者轉變。完善海外利益保護能力的建設，是這一時期的重要課題。黨的十九屆四中全會提出，加強涉外法治工作，建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平。這為進一步完善海外利益保護立法提供了指引。中國將堅持在黨的領導下，國內國際制度環境建設并重，大力推進法治建設，促進共建“一帶一路”，實現中華民族自我成就與世界人民共享發展的有機統一。